2021年4月20日

華盛頓— 美國前國務卿蓬佩奧在今年1月離任前一天，宣布中國在新疆針對維吾爾等穆斯林少數群體的行為是種族滅絕。現任國務卿布林肯也認同這樣的定性。布林肯領導的國務院在3月底發布的年度各國人權報告中明文指出，新疆發生種族滅絕。北京則稱相關指控是“世紀謊言”。那麼種族滅絕是如何認定的？判定的標準是什麼？認定後會產生那些後果？

種族滅絕最早用來形容納粹在二戰中對猶太人的大屠殺。1948年聯合國通過《防止及懲治種族滅絕罪公約》，正式將種族滅絕認定為國際法下的犯罪行為。如今，種族滅絕是國際公認的最嚴重的罪行。美國宣布中國在新疆實施種族滅絕可以說是對中國侵犯人權的最嚴厲譴責。

美國政府如何認定種族滅絕？

自冷戰結束以來，美國政府至少六次正式使用過種族滅絕一詞。除了此次將中國侵犯維吾爾人人權定性為種族滅絕之外，其他幾次包括：1993年，譴責波斯尼亞塞族對波斯尼亞穆斯林實施種族滅絕；1994年，認定盧旺達胡圖族對圖西族的屠殺構成種族滅絕；1995年，指控伊拉克政府試圖滅絕本國的庫爾德人；2004年，宣布蘇丹政府在達爾富爾對阿拉伯族的迫害構成種族滅絕；以及在2016年和2017年，認定“伊斯蘭國”對雅茲迪人、基督徒和什葉派群體實施種族滅絕。

前美國政府官員表示，沒有政策或者正式程序規定美國政府如何認定某一暴行是否為種族滅絕，但通常是國務院啟動內部審議程序進行評估，由國務卿做出決定。這個過程一般歷時幾個月甚至更長時間，國務院的政策官員、情報官員和律師參與證據蒐集和法律評估，向國務卿提供建議。

曾在奧巴馬時期擔任國務院全球刑事司法辦公室主任的巴奇沃德（Todd Buchwald）對美國之音說：“通常情況下，如果對於特別令人髮指的行為有廣泛報導，公眾或國會對這個議題非常關注，並有合理跡象表明相關行為可能符合構成滅絕種族罪的標準，那就越有可能對這個議題進行評估。”

在一些評估過程中，國務院除了蒐集已有信息之外，還會委派調查人員進行更細緻的事實調查。比如，在評估蘇丹達爾富爾發生的衝突是否構成種族滅絕時，國務院曾派遣調查團隊前往蘇丹和乍得邊境地區採訪難民，紀錄他們的遭遇。

美國認定的標準是什麼？

前美國政府官員表示，認定種族滅絕的一個重要標準是法律標準。國務院的律師參照《防止及懲治種族滅絕罪公約》，評估事實與證據是否足以證明一個暴行構成公約中所定義的種族滅絕。目前包括美國和中國在內的152個國家都是公約的締約國。

根據公約，種族滅絕是指蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團體，其行為包括：殺害該團體的成員；致使該團體的成員在身體上或精神上遭受嚴重傷害；故意使該團體處於某種生活狀況下，以毀滅其全部或局部的生命；強制施行辦法，意圖防止該團體內的生育；強迫轉移該團體的兒童至另一團體。

曾在小布什時期擔任國務院法律顧問的約翰·布林杰三世（John B. Bellinger III）表示，這個定義“比媒體或人們通常使用的種族滅絕一詞要狹義許多”而且必須是“蓄意全部或局部消滅一個民族、種族或宗教團體。”

布林杰表示，在這些內部評估過程中，有時會產生分歧。他說：“有時候，國務院的律師不認為有足夠證據（比如意圖證據）滿足公約中對種族滅絕的定義。在其他一些情況下，政策官員也許不認為，宣布某個團體犯下種族滅絕對美國政府來說（在政策上）是有用的。”

據路透社報導，在對緬甸羅興亞難民危機的評估中，國務院東亞和太平洋事務局的官員反對使用種族滅絕這個標籤；這些官員支持繼續與緬甸接觸，認為種族滅絕認定會將緬甸更加推向中國。在新疆問題上，國務院的一些律師反對做出種族滅絕認定，認為沒有達到公約中的標準。

美國《外交政策》網站今年2月的一篇報導說，國務院法律辦公室的結論認為，中國對新疆維吾爾人實施大規模監禁和強迫勞動構成反人類罪，但缺乏足夠證據證明種族滅絕。不過報導指出，國務院律師的審慎意見並不等於新疆沒有發生種族滅絕，而是反映了要在法律上證明種族滅絕非常困難。

布林杰也指出：“證明確實存在全部或局部消滅一個群體的意圖，通常是種族滅絕認定的難點。”他表示，由於很難證明存在這種意圖，國務院律師在使用種族滅絕這個詞時一直非常審慎。

巴奇沃德曾與另一位前政府官員共同撰寫過一份有關美國政府種族滅絕認定過程的研究報告。他們在報告中說，國際法庭在有關判例中對種族滅絕的判罪設立了很高的門檻，比如必須是在生物和身體意義上蓄意消滅特定團體，行為的實施必須有特定意圖（requisite intent），相關證據要排除合理懷疑。他們指出，蓄意消滅文化和身份的“文化滅絕”不屬於公約範疇。

他們說，各國在決定是否使用種族滅絕一詞時並非需要採用與國際法庭相同的判定標準，但是“如果標準明顯低於國際法庭所使用的標準，則可能導致其他國家減少對美國政府種族滅絕認定的信任和重視——做出這個認定的重要考量之一是激發國際上的行動支持。”

前政府官員表示，與國務院的其他事務一樣，如果出現分歧，國務卿必須做出決定。巴奇沃德說：“最終，國務卿有權對所有相關的法律、事實和其他因素進行考量，做出判斷。”

今年1月，前國務卿蓬佩奧在卸任的前一天宣布，中國在新疆犯下種族滅絕罪和反人類罪。他在國務院的聲明中說：“我相信種族滅絕正在進行，我們正在看到中國黨國試圖系統性地消滅維吾爾人。”他還說，中國統治當局“明確表示他們正在強制同化一個脆弱的宗教少數民族並最終將其抹殺。”

他的繼任者也做出同樣的宣布。布林肯3月底在國務院發布2020年度各國人權報告的記者會上說：“我們看到在新疆針對以穆斯林為主的維吾爾人和其他少數民族和宗教少數群體的種族滅絕行為。”

在羅興亞人問題上，美國眾議院2018年底曾通過一項決議，宣布緬甸政府對羅興亞穆斯林采取的軍事行動是種族滅絕，但蓬佩奧和布林肯領導的國務院都沒有正式做出過這一宣布。

美國的認定會產生哪些後果？

專家表示，種族滅絕認定不會產生很大的法律後果，因為美國長期的立場是，聯合國公約只要求締約國防止和懲治發生在本國領土上的種族滅絕行為，他們沒有法律義務採取措施對其他國家進行幹預或懲治。但是，這種認定在道德上和政策上具有分量，促使美國行政當局和其他國家採取行動。

巴奇沃德說：“不同的情況會有不同，但是這種認定很有分量。不論其他國家是否公開表示發生了'種族滅絕'，美國國務院的認定能夠讓其他國家關注這個議題，並動員其他國家採取行動應對那些根本情況。”

例如在蘇丹達爾富爾的例子中，美國的種族滅絕認定引起國際社會對達爾富爾問題的關注和媒體對這場危機的報導。在美國的推動下，聯合國安理會通過決議，設立專門的國際調查委員對達爾富爾地區違反人權和國際人道主義法展開調查。雖然聯合國的調查報告沒有認定達爾富爾發生種族滅絕，但是建議對涉嫌犯有戰爭罪和反人類罪的相關人員交由國際刑事法庭審判。國際刑事法庭後對時任蘇丹總統巴希爾提出指控並簽發逮捕令，並追加了種族滅絕的罪名。

在美國宣布新疆發生種族滅絕後，加拿大國會和荷蘭議會今年2月通過動議，認定中國對新疆維吾爾人犯下種族滅絕罪。隨後，美國、加拿大、英國和歐盟採取協同行動，就新疆人權問題聯合製裁中國官員。國際間對2022年北京冬季奧運會的抵制聲浪也日漸高漲。

國際上如何認定種族滅絕？

北京一直否認中國在新疆侵犯人權，並稱種族滅絕的說法是“世紀謊言”。中國外交部發言人華春瑩說，新疆維吾爾人口過去40年增長了一倍以上，“見過這樣的'種族滅絕'嗎？”

中國官媒《人民日報》3月底的一篇文章說，種族滅絕的認定在國際法上有嚴格的標準和程序，“任何國家、組織或個人都沒有資格和權利隨意認定別國犯有'滅絕種族罪'。”

作為國際法下的一個罪名，對種族滅絕最權威的認定是通過國際司法機構。過去一些主要的種族滅絕案件大多都經過了國際法院和安理會授權設立的特別國際刑事法庭認定，比如盧旺達胡圖族對圖西族的屠殺和波斯尼亞塞族對波斯尼亞7000多名穆斯林的殺戮。

在緬甸羅興亞難民危機後，這個程序在2017年啟動。聯合國人權理事會設立的緬甸問題國際獨立實況調查團認為“存在種族滅絕的意圖”。國際法院和國際刑事法庭受理相關案件，昂山素季曾前往國際法院出庭，為緬甸政府辯護。案件的審理還在進行當中，但國際法院去年1月曾做出初步裁決，要求緬甸政府防止針對羅興亞穆斯林的任何種族滅絕行為，並且必須保留過去犯罪的證據。

不過分析人士說，在中國的問題上，這些機制可能很難起作用。國際法院處理國與國之間的爭端，訴訟需由國家提起。在羅興亞案中，岡比亞在2019年代表伊斯蘭國級組織向國際法院提起訴訟。澳大利亞新南威爾士大學種族滅絕問題專家戴布拉·梅爾森（Deborah Mayersen）說：“由於中國的地緣政治力量，我想任何國家都極不願意針對中國採取這樣的行動。”

而且，中國在批准加入《防止及懲治滅絕種族罪公約》時對爭端解決條款提出保留，不接受國際法院的管轄。

種族滅絕罪和國際人權法方面的國際知名專家沙巴斯（William Schabas）說：“起訴個人的話，需要國際刑事法院擁有管轄權，但是中國和美國都不是該法院的成員。或者基於國際責任原則來起訴，但是中國和美國都不接受國際法院的管轄。所以訴諸法院只有在得到中國同意的情況下才可行。”

根據公約，締約國有權提請聯合國有關機構採取行動以防止和懲治種族滅絕，因此理論上有關新疆維吾爾人的問題還可訴諸聯合國安理會、聯合國大會和人權理事會。不過分析人士說，中國是安理會常任理事國，這些路徑能走多遠難以預料。

巴奇沃德說：“中國在安理會有否決權。該議題還可訴諸聯合國大會，也可以在人權理事會進行討論，但是這些討論能走多遠取決於很多因素，包括政治因素，中國在安理會的影響力。在安理會不太可能會有很大進展。有一些潛在的機制，但是會如何發展很難預測。”

國際律師協會人權研究所主任海倫娜·肯尼迪（Helena Kennedy）和幾位關注人權的律師及機構曾在一篇文章中寫道：“理想情況下，針對維吾爾人的種族滅絕指控會由國際法院、法庭或專門設立的聯合國調查機制進行審議，但鑑於中國在聯合國的強大地位，以及對相關條約的保留或非成員狀態，這項工作並未完成，而且不太可能發生。”

他們說：“但這並不妨礙各國作出自己的認定。事實上，作為公約下的履約國，各國必須做出這類認定以表示他們做出了回應。”他們指出，根據公約和國際法院的判例，各國有防止和懲治種族滅絕行為的義務。

美國認定出於政治原因？

但是沙巴斯認為，種族滅絕認定應在客觀中立的司法環境中做出，“否則都只是政治譴責”。他說，這種政治認定的問題在於，會讓人覺得是出於政治原因，而不是對這項罪行的正確主張。

美國國務院在3月發布的人權報告中國部分綜述中說，新疆發生針對維吾爾及其他宗教少數族群的種族滅絕和反人類罪。這些罪行正在持續，包括：任意監禁超過一百萬平民或剝奪他們的其他人身自由；強制絕育、強制墮胎以及更限制性實施中國的出生控制政策；強姦；大量被任意拘押之人遭受虐待；強迫勞動；嚴酷限制宗教信仰自由、言論自由和遷移自由。

前美國國務院法律顧問布林杰並不認為，認定中國在新疆犯下種族滅絕是政治性的聲明。他說，“確實存在種族滅絕行為和意圖的跡象”，但他也表示，美國政府最好能公佈更多信息，說明為什麼做出種族滅絕認定，以便更好地說服其他國家採取行動。

一些人權組織和獨立機構認為，對中國種族滅絕指控的理由是充分的。華盛頓智庫創新戰略與政策研究所3月發布一份報告，詳細論述了中國當局對維吾爾人的大規模拘禁、強制絕育、性侵害、心理折磨、以及再教育營中的大規模死亡事件等事實和證據。這份由數十名國際法專家、種族滅絕研究專家和新疆問題專家參與評估的報告認為，中國對維吾爾人的迫害違反《防止及懲治滅絕種族罪公約》中所有條款。

非政府組織人權觀察在近日發布的一份報告中說，中國對新疆維吾爾等穆斯林的迫害構成反人類罪，但報告沒有使用種族滅絕一詞。

新南威爾士大學的梅爾森認為，現有證據也許不足以得出確定性的結論，但當下更重要的不是對何為種族滅絕的爭論，而是如何幫助改善維吾爾人的處境。她說：“如果你等待確定的結論，人們可能就在此期間經歷種族滅絕。我認為更相關的問題是，這個案件是否足以展開調查？答案明顯是肯定的。”

她指出，2005年聯合國大會通過的“國家責任”原則要求國際社會在一國未能保護其人口時採取行動，這項原則不僅涵蓋種族滅絕，還包括戰爭罪、種族清洗和反人類罪。

聯合國秘書長古特雷斯3月底表示，正在與中國進行“嚴肅的談判”，希望能夠讓聯合國人權官員不受約束和不受限制地訪問新疆，對有關維吾爾人受迫害的報導進行獨立評估。