2020 年 8 月 12 日

2019冠狀病毒病的大流行導致世界各地的人們不得不呆在家裡，然而，當非洲裔美國人喬治·佛洛德因員警暴力執法而喪生時，美國各地，乃至世界其他許多國家的人們紛紛走上街頭，抗議員警施暴，抗議種族歧視。在更近的例子中，中東國家黎巴嫩首都貝魯特港口發生特大爆炸引發了人們對於政府的強烈不滿，人們也開始走上街頭。在這些抗議中，抗議者和國家分別都有哪些權利和責任、界限在哪裡、什麼樣的做法是合法的、什麼樣的做法是不合法的？聯合國人權事務委員會從國際人權法的角度對此進行瞭解讀。請聽聯合國新聞黃莉玲的報導

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第21條對和平集會權做了如下規定：和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安甯、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。

當前，包括2019冠狀病毒病大流行在內的最新事態發展對這一權利的實現造成了前所未有的挑戰，而喬治·佛洛德之死引發了全世界對“黑人的生命也珍貴” 抗議活動的支持，進一步凸顯了和平集會權的重要性。

在這樣的背景下，聯合國人權事務委員會7月29日發表了一份關於和平集會權的解釋，定義了適用的實體集會和虛擬或線上聚會的範圍，並概述了政府的義務。

人權事務委員會委員、南非人權專家克裡斯托夫·海因斯（Christof Heyns）在過去兩年中為起草這份文書組織了委員會的討論。

海因斯：“這個檔是在向所有國家和全世界的人們解釋，當我們說每個人都有和平集會權的時候，我們到底是什麼意思。 什麼時候集會是和平的？ 什麼時候事情變得具有暴力性？ 員警可以做什麼？ 社會對參與者的期待是什麼，參與者對社會的期待又是什麼？”

聯合國人權事務委員會由18位元專家組成，他們對《公民權利和政治權利國際公約》的執行情況進行監測，此次就《公約》有關和平集會權發佈的全面法律指導，也稱為《一般性評論》。這份25頁長的評論澄清了“和平集會”一詞的含義，以協助173個締約國履行其《公約》義務。

海因斯指出，“個人參加和平集會以表達自己的意見、進行慶祝或宣講冤屈是一項基本人權。它同與政治自由相關的其他權利一起構成了民主社會的基礎。在民主社會中，可以通過討論和說服而不是使用武力來實現變革。”

海因斯：“我毫不懷疑，在許多以前沒有示威的世界中，示威已經成為了一個廣為接受的表達自己的形式。 因此，我的國家南非有了更多的示威遊行，每年有1萬2000次，在許多其他國家也是如此。與此同時，也出現了更多的非致命武器的使用。 這就是為什麼我們認為讓遊戲規則、接觸規則變得更加清晰非常重要，所有各方都應知道能夠期望彼此做什麼，並且知道邊界在哪裡。”

根據《一般性評論》，“每個人，包括兒童、外國公民、婦女、移民工人、尋求庇護者和難民，都可以行使和平集會的權利；和平集會的形式可能多種多樣：在公共場所和私人場所，在戶外和室內，以及以線上方式進行。”

《評論》也闡述了國家的義務。

海因斯：“國家的一般義務仍然是尊重集會。這裡既有消極義務，也有積極義務。消極義務是，在許多情況下，簡單地說，國家必須允許集會發生。但是，積極的義務是可能有必要協助某些集會。例如，如果在交通繁忙的街道上集會，國家則可能需要設置路障。這是國家的一項普遍義務。此外，以透明的方式執法也很重要。因為這樣就不會產生這樣一種社會——他們會把抓住、將你送入沒有標記的車輛，而那是人們最後一次看到你。因此，如果需要行使國家權力，需要逮捕或使用武力，都顯然應該是來自國家。因此，這裡的原則是透明，出發點是警務人員和執法人員必須是可識別的，可以通過姓名，或者編號來識別，每個人都知道，如果事情出了錯，事後可以問責。”

海因斯進一步指出，“對公共秩序或公共安全的一般性提及，或潛在暴力發生的不確定風險，並不是政府禁止和平集會的有力基礎。對參加和平集會的任何限制都應基於對參與者行為的區別或個性化評估。對參加和平集會的一攬子限制是不恰當的。”

《評論》還對許多當前問題提供了指導，例如，集會參與者有權佩戴口罩或頭巾遮蓋臉部；政府不應收集個人資料來騷擾或恐嚇參與者；各國政府還不能因互聯網或任何網站在組織或請求和平集會方面發揮了作用而阻斷互聯網或關閉任何網站。

海因斯：“我們從一開始就認為，要由人們來決定他們如何著裝，如何投射自己形象，但可能會有例外。這很重要，一個人如果需要遮住臉，你就可以遮住臉，這或許是抗議活動的一部分，例如，因為他們要進行諷刺或傳達一個資訊，而要戴印有某個政客的臉的面具，也可能是因為他們想保護自己的隱私，或者擔心報復，他們可能會感到不安全。因此，基於這些考慮，我們認為通常情況下，人們應該能夠帶面罩。但是，舉例來說，如果有合理的理由懷疑有人犯罪，那麼當局可以要求該人不要戴面罩。如果他們想逮捕某人，他們必須能夠確定該人的身份，因此要求這個人不戴面罩是合理的。”

在應對抗議示威的過程中，國家可能派出便衣員警來控制局勢。對此，由18名委員組成的人權事務委員會的觀點是怎樣的呢？

海因斯：“我們的確接受，在某些情況下，國家可能有必要使用便衣員警。 例如，如果有成千上萬的人群，並且有些人滲透其中，想製造麻煩，破壞整個集會。如果他們使用暴力，那必須由國家來處理。 因此，便衣員警可能發揮作用，儘管有人認為他們不應該在集會中扮演任何角色，但這事關國家利益。但是，如果他們隨後開始進行制止、逮捕或使用武力，那麼他們首先必須證明自己的身份，然後才能這樣做。”

人權事務委員會還在《一般性評論》中強調，新聞記者和人權觀察員有權監督和記錄任何集會，包括暴力和非法集會。

在一些集會中，事情往往會變得激化，出現暴力。在“黑人的生命也珍貴” “運動中，全美各地都出現了一些令人觸目驚心的暴力和破壞財產行為。

 

海因斯：“我認為，示威常常是一種釋放社會壓力的‘安全閥門’。它是人們走上街頭表達對一個特定問題強烈感受的一種方式，人們在說，‘跟我打交道，而且你要面對這樣一個事實，我們有數千人’，這是對社會的一個警告。但這不一定是對抗的方式，因為這裡有一個必須去解決的問題，作為一個社會，我們集體有機會對這個問題做一些事情。研究表明，和平集會在實現其目標方面通常比暴力抵抗更為有效。 因此，一旦越過了界限並使用了暴力，如果涉及傷害或死亡的暴力，財產遭到嚴重破壞，一旦發生這種情況，就會很難調頭。這會使社會兩極分化。”

海因斯指出，從和平抗議轉變為暴力跨越了一道門檻，不僅使局勢失控，同時也與抗議者實現訴求的目標背道而馳。

海因斯：“在很多情況下，問題並沒有真正得到解決，而是在社區中陷入僵局或變得根深蒂固。但是，通過非暴力，通常有回頭的可能性，因為門檻沒有被超越，很多情況下問題可以解決，儘管我並不是說它總是奏效。如果我們看看過去50年裡世界發生了什麼，就會發現，許多重大變化都是由於和平集會而發生的。如果我們通過民權運動看美國種族歧視的終結，那其實就是在重新談判整個社會契約。在此之前，婦女也是通過遊行示威獲得了投票權，甚至（塞爾維亞前總統）米洛舍維奇的倒臺，以及我們今天對環境的看法，我們對同性戀權利的看法以及對衝突的看法等等，其中許多都受到非暴力和平集會的重大影響。這就是為什麼我認為全世界的社會不僅要容忍，而且要為這種機會提供便利，讓潛在壓力得以公開，並加以解決。”

海因斯還指出，從某種角度而言，政府承擔保障和平集會權的義務，協助和平集會有序進行，也能夠讓抗議者訴求的支援度得到“事實檢驗”。

 

海因斯：“當然，在某些情況下，人們進行組織和集會，他們認為有一百萬人會去，然而最後只有10個人。然後他們會看到社會對這種想法並不真正感興趣。因此，這是對特定想法的支持度進行測試的非常重要的工具，無論是對更廣泛的社會，還是對參與其中的人們而言都是這樣。 ”