2022年5月12日
美中技術“脫鉤”這一概念進入美中關係主流政策討論不過幾年時間，但卡內基國際和平基金會高級研究員喬恩·貝特曼(Jon Bateman)認為，技術脫鉤在歐巴馬當局末期就已開始，雖由美國政府主導，但中國近十年的種種侵犯作為客觀上促使了這一脫鉤。
貝特曼既反對過度強化美國政府對中國科技公司的限制，也不認可盲目擴展美中技術合作的全球主義路線。他宣導“中間路線”，認為美國需要謹慎管控脫鉤進程，目的是在這一過程中保持最大的主動權。
他宣導以攻為主、以守為輔，即精力重點加大國內投入，保持和提高美國的技術領先優勢，但在重點領域對中國加以精準防範，目的是為了為美國爭取把握戰略高地的時間。他警告，美中關係將持續動盪，而缺乏深思熟慮的全面脫鉤會減少美國的決策選項，損害美國自身利益。
貝特曼最近發表的報告《美中技術“脫鉤”：戰略和政策框架》在美中關係學術界獲得許多正面反響。貝特曼預測，在美國政府主導的脫鉤壓力之下，中國將拿出更多未雨綢繆的應對之計和反制行動，但中國仍希望保持與國際體系的聯繫。
美國之音日前對貝特曼進行了專訪。以下是專訪主要內容：
問：你在報告中說，美國政府是美中兩國科技脫鉤最初的發起者。中國在這場脫鉤中發揮了什麼樣的作用？
貝特曼：這是一段複雜的歷史。因為儘管美國和中國在技術和經濟上非常一體化，但它們從未完全一體化。長期以來，中國政府在中國境內在使用美國技術方面也設置了自己的障礙。因此，中國在限制美中技術互動方面也起了作用。網路防火長城便是最著名的例子，表明很多年前中國就認定，美國互聯網、以及更廣泛的西方世界中存在的內容和應用在中國國內不能被容忍。
然而，隨著21世紀初和21世紀第二個十年的臨近，許多領域的技術整合仍在全面展開，而真正掀起當前這股技術脫鉤浪潮的是歐巴馬政府晚期、尤其是特朗普政府早期的美國，這意味著(美國)政府政策旨在減少兩國技術生態系統之間的相互依賴。
在美國，這樣做的動機在很大程度上是基於中國行為的變化。美國政策制定者曾對中美關係和北京融入國際體系持一種模棱兩可甚至是謹慎樂觀的態度。但21世紀第二個十年發生了許多中國政府應該負責的事件，揭露了北京的另一面。其一是南中國海有爭議島嶼的軍事化和中國更廣泛的軍事建設。另一個原因是持續的智慧財產權盜竊。事實上，中國正利用這一點提升經濟價值鏈，成為最重要、最先進的許多未來技術上的真正競爭對手。
我們還看到了中國對人權的嚴重侵犯、國家主席習近平領導下不斷加深的獨裁主義，以及對香港、臺灣、西藏等地區作出的侵犯行為。因此，在過去五到十年中，美國對中國的擔憂在許多不同領域都有所加劇，幾乎所有這些領域都與技術有關。
問：回顧過往，你認為脫鉤趨勢是某一個國家造成的不幸局面，還是美中國不可避免的歷史必然？
貝特曼：這個問題人們會長期爭論下去。我認為，在我看來，美國和中國之間在一定水準上存在固有的衝突和懷疑，這一方面與它們不同的政治制度和社會規則有關，另一方面，與它們在世界秩序中追求支配地位和權力有關。
中國在很大程度上在由美國及其盟友制定的規則下取得了成功，並真正繁榮起來。但是，隨著中國獲得越來越多的權力，北京將不可避免地想要更多地朝著自己的利益重塑世界。這會引發衝突。
與此同時，美國非常致力於自由民主，儘管自由民主目前在美國國內也受到攻擊。還有一種感覺是，我們自己的民主制度很脆弱，全球範圍內的民主衰退也很嚴重。這讓美國對中國這樣的威權競爭對手的崛起感到非常緊張，並讓美國希望確保中國能夠受到有力的對抗，防止加劇這場全球民主的衰退。
問：現在的問題是：如何應對以及如何管控這個過程。在你的報告中，你主張採取中間路線，而不是其他兩個陣營 - 限制主義或合作主義。什麼是中間路線？為什麼你支持這一路線？
貝特曼：大多數美國人已經認識到，美中兩國正在進行一定程度的部分技術脫鉤。但爭論的焦點是，從美國利益的角度來看，脫鉤應該走多遠。
一方面，我稱之為“限制主義者”的一些人認為，美中科技關係總體上對美國有害，並為中國創造了長期戰略優勢。這群人主張大幅加強和擴大對中國科技公司和中國科技行業的限制。在爭議的另一端是我所說的“合作主義者”。這些人相信科學家、工程師可以自由合作的全球自由技術生態系統、相信自由貿易、自由商業關係。他們認為，美國將從這種人員、商品和資料的自由流動中獲益。
在中間，是那些我稱為“中間派”的人，我把自己也定位為中間派。中間派認為，這既不是一種明確的零和關係，也不是一種明確的非零和關係，事實上，這是一種複雜的技術關係，雙方的成本和收益都是混合的。這意味著一定程度的部分脫鉤是必要的，但應該非常謹慎地進行管控，逐漸進行，並對那些被視為有戰略意義、敏感且必須得到保護的特定技術進行成本效益分析，同時允許大部分技術關係在非敏感、非戰略領域繼續下去。
我主張中間派立場，很大程度上是因為不確定性。我們現在還不清楚量子科學、5G、機器學習、先進無人機等新興技術將如何改變全球經濟、全球政治秩序和國際安全事務。與此同時，美中關係本身正處於一個非常不確定和波動的階段。因此，我認為，目前尚不清楚我們希望與中國長期保持多少科技關係。這意味著，最好的選擇是保留和擴大美國的選項。因此，謹慎、漸進的中間路線可以讓美國為評估態勢贏取時間，繼續為自身的技術實力和科技穩健進行投入，從而對各種不同的情況做好防範。
問：你提到要為提高美國在關鍵技術領域的競爭力“爭取時間”，同時保留其他合作管道。那麼，你認為美國應該關注哪些領域、在哪些領域需要採取限制性措施？
貝特曼：從美國的角度來看，哪些技術會被認作是戰略技術或敏感技術取決於你的觀察定式。如果你關注美國與中國的軍事競爭，你可能會認為無人機群等技術具有潛在的戰略意義，因為它們可能會在未來與中國的海空對抗中改變遊戲規則。另一方面，如果你考慮的是經濟關係和未來可能在經濟上最具戰略影響的行業，那麼你可能會考慮先進電池或自動駕駛汽車等行業。
我要強調的一點是，那些最具戰略意義的技術、因為國安和經濟原因應受到限制的技術——這些技術並不多，而且它們已經受到美國的重大限制。典型的例子是5G電信設備和先進半導體。這兩類技術目前都受到美國及其盟友的嚴重控制，並且有強有力的措施限制中國的進步和影響力。
如果你在這些關鍵技術之外再去尋找其他的(敏感)技術，你會發現，可能需要同樣級別的保護的技術越來越少。相反，你應該根據每種技術的敏感度等級進行分級對待。
問：你剛才提到了許多限制性的政策工具，你能介紹一下美國政府擁有的最有力的政策工具嗎？哪些工具應該謹慎使用？
貝特曼：美國政府擁有的一個非常強大的工具是刑事調查和起訴。我們已經看到，華為及其首席財務官實際上因竊取商業秘密和欺詐而在美國受到刑事起訴，這對首席財務官造成了法律上的強烈的直接後果，因為她在加拿大被拘禁了很長一段時間；這也對華為的聲譽產生了非常重大的影響 - 這是導致美國大學削減與華為關係的眾多原因之一。
我們已經看到了針對中國和美國學者的類似調查，原因是他們沒有披露與中國人才計畫的科研關係。這是拜登政府最近終止的所謂“中國行動”(China Initiative)中一個非常有爭議的部分，我認為這是一個我們應該非常謹慎的領域。在許多情況下，這些起訴過於激進，但證據不足、有關披露的規則也很模糊。放眼未來，我們絕對應該嚴格要求向那些得到聯邦科研撥、卻同時與中國也保持關係的人員做出相關披露，但這可以通過更透明、通過行政的方式處理，而不是通過刑事起訴。
美國政策武器庫中的另一個最強大的工具是SDN(特別指定國民和被封鎖人員)名單。這份名單正被考慮用於對付海康威視。SDN清單是一個非常強大的工具，因為它非常廣泛地實施制裁，以禁止與被制裁方的幾乎任何交易。美國的管轄範圍非常廣泛、涉及域外，因為涉及國際金融體系的任何交易，即使是間接地以美元計價，也可能將交易置於美國制裁當局的管轄範圍內。所以這是兩個最重要的工具。
問：問題的另一方面是，你認為美國應該為自己的技術進步爭取時間。這樣的戰略目標是什麼？應該使用什麼樣的適當方法？你認為國會目前在《美國競爭法》(眾議院)和《美國創新與競爭法》(參議院)方面的立法舉措是應對所謂的中國科技威脅的適當回應嗎？
貝特曼：美國應該追求的許多目標實際上是關於美國的安全和繁榮、美國的技術實力和韌性，其次才是關於中國對這些（目標）的威脅。
因此，這意味著美國政府應該採取的關鍵舉措是對其人民和工業進行投資，以提高本國的技術實力、韌性和競爭力。
舉例來說，人們越來越擔心中國的宣傳行動和虛假資訊傳播。但實際上，儘管這是一個重要的威脅，但大部分虛假資訊問題源自美國國內，而中國的許多作為的效果我們並不確定。因此，如果美國主要關注打擊虛假資訊和宣傳行動，那麼第一步應該是通過監管美國平臺、改革競選籌資體系等方式改善美國自身的資訊生態系統。
你問到《美國創新與競爭法》和《美國競爭法》。在對國家安全和經濟都很重要的戰略技術領域讓美國擁有優勢，這至關重要的是，因此美國對這些未來技術的投資也很重要。因此，《美國創新與競爭法》和《美國競爭法》都投入數十億美元用於聯邦政府資助的研究和開發，重點關注未來的技術和基礎科學。
不幸的是，近幾十年來，美國聯邦政府的研發(投入)大幅下降，儘管私營公司加快了自己的研發，但除了短期商業利潤之外，它們不一定專注於有利於國家利益的長期技術。因此，美國國會通過這些與中國有關的法案，開始投資研發和供應鏈韌性，以及恢復半導體製造業，這一點非常重要。
問：美國如何將這樣的政策與中國扶植本國產業的方式區分開來？我們應該如何避免陷入國企效率低下、可能受到錯誤決策影響的陷阱？
貝特曼：中國產業戰略中的做法與美國產業戰略中的提議在程度和種類上存在差異。
與中國政府在特別貸款、撥款、採購合同、監管援助等方面提供的投資相比，美國國會正在考慮的半導體行業的投資非常有限 - (中國的)許多行動都偏向於中國政府實體、國有企業、私營部門公司和龍頭企業。所以在規模上有很大的不同。不必擔心美國會成為中國。
儘管如此，當美國政府介入國內經濟時，我們都需要注意投資效率低下、被商業利益所綁架、潛在的經濟政治化等許多問題。
所以我認為，隨著我們走向一種新的產業政策，我們的戰略，我們需要開發新的治理機制。目前，國會正在通過這些法案草案自行制定許多這項政策。但在未來，我們可能不希望國會這個完全政治化的分支完全控制美國的產業戰略。我們應該建立無黨派的提供建議和指導的政府機構。
問：你如何看待中國對脫鉤的回應？今年早些時候，北京大學的一份報告得出結論認為，如果脫鉤持續，中國的情況將比美國更糟。你同意這一評估嗎？
貝特曼：從長遠來看，中國希望自給自足，即使在許多戰略技術領域不占主導地位，也希望在全球處於領先地位，美國同樣渴望實現這些目標，並且已經實現了許多目標。
但從短期來看，中國仍然非常依賴外部技術。半導體將是這方面最明確的例子。儘管中國已經向國內半導體產業投入了數千億美元，中國仍然無法在國內生產最先進的半導體，在一些極其先進的特定門類技術落後。
因此，繼續保持與西方的科技聯繫，同時吸收(外國)專有技術資訊、資本等其他投入，建立自己的體系。習近平主席談到了所謂的“雙迴圈”，這意味著在未來的中國經濟中，將有一部分是全球化的，另一部分是更受內部保護的。這與美國、英國和其他國家對未來的思考沒有太大不同，它們對全球化的管控更加嚴格，比今天有更多的控制、限制和層級。
但在過去幾年裡，隨著美國對中國和主要中國科技公司施加越來越嚴厲的技術限制，中國做出了回應。例如，當美國加大使用美國實體清單後，中國隨後制定了一份所謂“不可靠實體清單”；當美國開始對中國實施更多出口管制時，中國現在創建了自己的新型出口管制。
其中一些只是為了挽回面子，並表明中國在面對美國的舉動時將採取強硬和對等的態度。而且這些舉措往往是被動的。它們很謹慎，可能不會像美國最初的舉措那樣具備同樣的力度。
不過，隨著時間的推移，中國會變得越來越果敢。你可以在滴滴從美國證券交易所退市的例子中看到這一點。中國對美國投資者和美國政府獲取敏感的中國資料也有自己的擔憂。我認為，隨著北京預見到美國的制裁，我們將看到北京在未來採取更積極和先發制人的行動，尋求在其認為有必要的情況下，以自己的方式先發制人地“脫鉤”。
問：如果對脫鉤的過程管控不善，美國可能會遭遇哪些主要問題？
貝特曼：美國與中國在技術上有很多相互依賴的地方。具體的技術產品，比如iPhone，它是在中國製造的。如果這種關係(美中技術關係)消失，(蘋果公司)不可能在另一個國家快速複製這種供應鏈，也不可能以任何方式以類似的成本複製這種供應鏈。因此，這將對美國最重要、最大的科技公司之一的蘋果公司造成極大的傷害。
另外，你可以考慮我們對中國大疆無人機的依賴。大疆是如今的市場領導者，它在美國市場銷售70%到80%的無人機。執法機構、地方政府機構、業餘愛好者和非營利組織都使用它們的產品。從長遠來看，美國需要自己具有成本競爭力的無人機產業。但這在今天並不存在。因此，如果對無人機市場先行進行脫鉤，將對我們採用這項重要的新技術造成阻礙。
不僅是具體的技術產品，還要考慮科技產品是如何製造的。幾乎所有現代電子產品都使用稀土材料和關鍵礦物製造的零部件，這些完工的部件產品絕大多數來自中國。用於太陽能板的多晶矽也是如此。因此，如果中國和美國完全切斷在這些關鍵技術投入方面的聯繫，美國在製造這些產品方面將面臨巨大困難。
你也需要考慮人才的問題，比如創造和開發新技術的人，中國是美國頂尖的博士生、研究生研究人員和高端工程人才來源地之一。如果所有這些(人才)突然被拒之門外，穀歌和微軟等美國主要科技公司將在人工智慧等至關重要的研究領域面臨巨大挑戰。與此同時，中國為美國大學提供了數萬名本科生，而這些學生幾乎不會帶來切實的安全風險，他們提供了數十億美元的學費，有助於支撐美國教育體系，並資助美國學生接受教育。
因此，如果所有這些聯繫被切斷得太突然、太混亂、太武斷，那麼美國可能會在許多不同的領域受挫。我最擔心的是“脫鉤”成為一種定型的狀態，變成一種失控的、不斷升級的過程，美國政府不再能夠控制它。如果發生這種情況，“脫鉤”就很難按照美國政府想要的方式，而是用傷及自身的方式去進行。