2024年9月11日

 

從國會到行政當局，美國最近發起新一輪努力，進一步加強在新興技術領域對中國的出口管制。繼美國商務部工業和安全局(The Commerce Department's Bureau of Industry and Security，BIS))上星期宣佈更新量子計算、半導體製造等先進技術的出口清單之後，國會眾議院本星期又通過了至少4項有關收緊出口管制的議案，大幅強化相關政策法規。

 

美國此前的制裁措施收效有限

儘管美國的制裁措施可能嚴重限制了中國獲取尖端技術和與設備的能力，但不斷有跡象顯示，目前的政策法規存在很多漏洞，管制措施收效有限。

日本半導體行業研究機構TechanaLye在對華為的一款手機拆解分析後發現，中國晶片的實力實際上已經達到了僅比台積電只落後3年的水準，與此前外界的普遍估計有相當大的差距。這家每年拆解100種產品電子產品的權威機構的社長清水洋治上個月底對日經新聞說：“到目前為止，美國政府的管制只是略微減慢了中國的技術創新，但推動了中國半導體產業的自主生產”。

除了不斷有報導說中國通過走私、幌子公司、第三國轉手等違規管道規避美國禁令外，路透社也報導說，現有漏洞也為中國提供了並不明顯違規的管道。在對中國招標檔進行研究之後最近也報導說，雖然美國禁止向中國出口高端人工智慧等晶片，但中國公司仍然可以通過亞馬遜或其競爭對手提供的雲服務來獲取這類晶片的功能。

獨立的非營利組織新美國安全中心(CNAS)的高級兼職研究員蒂姆·菲斯特(Tim Fist)說，美國大約一年前更新出臺了一輪出口管制措施，但是鑒於美國和其他國家的出口控制之間存在的差距、政府相關部門經費和許可權有限等等原因，一些先進的技術和設備仍然可以不斷落入中國的手中。“美國認為有必要重新思考如監控和執法等方面的措施，因為目前整個過程都有點不太順利。”菲斯特在接受美國之音採訪時說。

 

攜盟友防堵漏洞

在美國上星期宣佈了最新的關鍵技術出口管制措施一天之後，荷蘭政府9月6日也宣佈擴大對荷蘭晶片設備製造商阿斯麥9ASML)的出口許可要求，這意味著如果沒有美國和荷蘭政府共同審批，中國將無法獲得DUV(超紫外)光刻機設備。在已經無緣最先進的EUV(極紫外)光刻機的情況下，DUV被認為對中國突破高端晶片關鍵工藝至關重要，此類禁令或將重創中國晶片產業。

美國的盟國雖然也制定有各自的出口管制法規，但遠沒有那麼嚴格。華盛頓智庫戰略與國際研究中心在今年2月的一份報告中指出，美國盟國的出口管制與美國的出口管制有很大不同，從而導致了巨大的差距，而美國管制的成功可能取決於與主要盟國的協調能力。 “總的來說，美國盟友的限制範圍較小。” 這篇評估美國出口管制效率的報告說。

此前彭博新聞社曾援引知情人士提供的消息報導說，如果荷蘭、日本等盟友不嚴格控制對華出口，那麼，美國政府將不得不動用一項在1959年制定的名為《外國直接產品規則(FDPR)》的規則。根據這一規則，其他國家的設備哪怕只有少量美國技術，美國也有權阻止這種產品的銷售。

喬治城大學安全與新興科技中心資料研究分析師雅各·費爾德蓋斯(Jacob Feldgoise)說，美國在2022年10月和2023年10月分別宣佈了對半導體製造設備實施出口管制，這些措施主要專注於主要為美國生產、或由主要採用美國技術的產品，而商務部的新規則總體來說實際上是為了加強盟友與美國保持一致。他說：“(新措施)關鍵在於與盟友協調管控措施。”

“保護我們國家安全的最有效方法是與志同道合的合作夥伴一起制定和協調我們的控制措施，”負責出口的助理商務部長表示西婭·肯德勒(Thea Kendler)說。

美國商務部上星期在宣佈新的措施時表示說，幾個理念相同的國家已宣佈或實施了與量子計算和先進半導體製造相關的新的國家出口管制，預計很快還會有更多國家跟進。

 

引入全球管制概念

美國商務部負責工業和安全局在上星期推出的新的暫行最終規則(interim final rule ，IFR)中新增了 “國家安全” 和 “地區穩定” 兩項全球許可證要求，使對全球所有國家的敏感技術和設備的出口都需要申請許可。此外，新的規則還增加了18個出口管制分類號(ECCN)並更新了9個現有的分類號，這使得美國與其他國家保持同步。

根據這一規則，向世界上任何目的地出口、再出口或轉移(國內)所涵蓋物品的實體都必須向工業和安全局申請出口許可證。對於“志同道合”的國家，新的措施在另一方面也允許將受管制物項出口到與美國措施一致的盟國。

業務遍及全球120個國家的英國其禮律師事務所(Clyde & Co)星期二(9月10日)在一篇分析文章中說，美國商務部發佈的最新控制措施引入了“全球管制”的新概念，也就是“在全球範圍內對非國防相關項目實施出口管制，主要涉及量子計算、先進半導體製造和先進計算晶片技術領域。”

 

強化跨部門溝通協調

眾議院9月9日通過的《制裁名單協調法》(H.R.5613 - Sanctions Lists Harmonization Act)呼籲政府部門之間加強溝通，要求“財政部、商務部和國防部在將外國個人或實體列入特定制裁名單時要相互通知”。

總部設在深圳的瑞芬科技是中國慣性導航系統的主要生產廠商，其產品被廣泛用於飛機、潛艇、導彈及太空飛行器上。美國商務部工業和安全局早在2021年12月就認定，瑞芬科技參與了違反美國國家安全的活動，並將其列入實體管制清單。

兩年多後，今年7月，美國的另一負責執行對外國個人和組織的經濟和貿易制裁的機構、財政部下屬的外國資產控制辦公室(Office of Foreign Assets Control ，OFAC)又再次宣佈對其進行制裁。

同樣的案例至少還包括對人工智慧公司曠視科技和大疆無人機公司等10多家公司實施的制裁，在一個部門將一家公司列入某一名單之後，另一部門在數個月、甚至一兩年之後又宣佈了大致相同的制裁措施。

保衛民主基金會經濟金融力量中心資深主任伊萊恩·德津斯基(Elaine Dezenski) 說，美國政府部門之間此前的確缺乏溝通，而這一現象限制了美國的政策威力。她對美國之音說，政府部門之間存在一種她所說的“孤島效應”，“使制裁和管制措施無法充分地發揮效用。”

德津斯基還舉例說，美國財政部下屬的外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control , OFAC）制定有特別指定國民和封鎖人員名單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons, SDN），而這份名單與商務部公佈的相關實體限制措施之間沒有很強的聯繫。

國會本星期一方面為這些部門提供更多的權力，此外是要求美國政府內部的工作有更多的溝通。

儘管有這新一輪的努力，喬治城大學的費爾德蓋斯說，目前仍很難斷定美國的政策措施是否會最終奏效，這一過程尚處非常早期的階段。他說：“可能要等到數年後，我們才能真正確定這些政策努力是成功還是失敗。”